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美国涉疆法案项下《进口商操作指引》解析

作者:刘国林 陈洁


2022年6月13日,美国海关和边境保护局(Customs and Border Protections,以下简称CBP)发布针对6月21日起生效的《防止强迫维吾尔人劳动法》(Uyghur Forced Labor Prevention Act,以下简称UFLPA)的操作指引(Operational Guidance for Importers,以下简称《进口商操作指引》)。作为具化和补充UFLPA的配套执行方案之一,《进口商操作指引》详述了CBP在UFLPA项下的执法过程,对进口商尽职调查、供应链追溯和管理提供合规指引,指导进口商向CBP提供证明其属于“可反驳推定原则”的例外以及非属于UFLPA管辖范围的证据类型。本文结合美国涉疆法案解析《进口商操作指引》,为中国出口企业提出建议。

一、CBP的执法程序和执法措施

为执行UFLPA,《进口商操作指引》规定,CBP会根据每次进口所涉及的具体事实,根据UFLPA的“可辩驳推定原则”,采取具体执法行动,包括识别、扣留和/或排除或扣押货物。CBP将逐案审查每批货物的UFLPA适用性,以及采取的适当行动。CBP将查明通过各种来源的货物,包括来自UFLPA第2(d)(2)(B)条要求并在联邦公报上公布的UFLPA实体清单。

当CBP对进口商的货物采取执法行动时,会根据海关法向进口商发出通知。为回应扣留、排除或扣押通知,进口商可向CBP提供文件资料,对UFLPA的可反驳推定提出例外的请求。进口商也可通过指明本批次的货物与先前已被CBP审查并被确认准进的货物为相同供应链货物,以便更快地放行。

《进口商操作指引》实施后,对于落入UFLPA管辖范围的商品,CBP将不会印发暂扣令(Withhold Release Order,简称WRO),而是对逐批商品进行执法,直接对商品进行扣留、排除、扣押或放行处理。

(一) 扣留(Detention)

当CBP根据UFLPA扣留货物或商品时,将向进口商发出扣留通知,说明扣留理由和预计扣留时间。扣留通知书会包含指示进口商向美国海关及边境保护局提交资料,以反驳“不合法入境保护法推定”。CBP在商品提交检查5个工作日内决定是否放行或扣留商品,到期未放行的被视为扣留商品。扣留仅是一个临时措施,CBP将在检查商品后30日内就被扣留商品的“可接受性”(Admissibility)做出最终决定。货物被扣留且提交检查30日之内如果海关没有作出“可接受性”的决定,则视为已被排除(Exclusion)。

(二) 排除(Exclusion)

对于被CBP认定为违反UFLPA的货物,CBP可作出排除决定,即禁止相关商品进入美国境内(Merchandise Excluded From Entry)。进口商对此可以申请复议(Protest),请求对UFLPA可反驳推定进行例外处理。该类复议必须在相关决定作出起180日内提出。在提出复议之日起30日内,CBP未全部或部分支持或拒绝申诉,则应视为复议已被拒绝,将执行排除措施。

(三) 扣押/没收(Seizure/Forfeiture)

被认定违反UFLPA的进口商品可能会被扣押和没收。CBP作出扣押决定后,案件将被移送给入境口岸的罚款、处罚和没收官员(Fines, Penalties and Forfeitures Officer, FPFO)处理。FPFO将向进口商和所有利害关系方发送扣押通知书,告知各利害关系方的申诉权(Petition)与提交申诉书的截止日,以及进口商应向CBP提供何种信息以供审查。进口商可以在扣押通知书寄出30日内提交申诉书(也可以要求更长的时间),请求对UFLPA可反驳推定进行例外处理。

(四) 放行(Release)

如果CBP认定进口商已充分遵守UFLPA战略中的进口商指南,全面配合调查,并且有“明确和令人信服”(Clear and Convincing)证据表明货物并非全部或部分使用强迫劳动制造,则CBP将对推定作例外处理,指示海关官员放行货物。同时,CBP必须向国会和公众提交报告,说明商品相关信息和其所考虑的证据。

二、进口商提出例外(Exception)情形或不属于UFLPA管辖申请的证据材料

UFLPA确定了认定涉疆商品的“可反驳推定”(Rebuttal Presumption)原则,即除例外情况,均推定全部或部分在新疆或清单上实体开采、生产或制造的产品违反《关税法》307条之规定,不得入境美国,除非能提供“明确和令人信服”的证据,证明货物、物件、物品和商品(Goods, Wares, Articles, or Merchandise)不是完全或部分通过强迫劳动开采、生产或制造。

如果进口商就UFLPA的推定原则提出例外申请或者申请不适用UFLPA管辖,CBP将要求他们提供某些信息,进口商必须对所有CBP的信息查询作出全面和实质性的回应,以清楚地证明商品不是全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造。对于特定进口商品应提供的信息,CBP根据UFLPA的五个类别,在《进口商操作指引》中以对应的分类形式,指导进口商提供证明文件的具体范围与要求(需注意的是,以下信息并未穷尽CBP可能要求的全部文件清单)。提交时,需注意将文件翻译成英文并编排好(如编入索引,并载有对所提供文件相关性的解释)将有助于CBP的审查。

(一) 尽职调查系统信息

尽职调查信息应显示尽职调查制度或程序性文件,包括:

1. 与供应商和其他利益相关者合作,评估和解决强迫劳动风险;

2. 绘制供应链图,评估从原材料到商品生产的供应链强迫劳动风险;

3. 书面的供应商行为准则,禁止使用强迫劳动,并解决使用中国政府劳工计划的风险;

4. 对参与供应商选择和往来的员工及代理商进行强迫劳动的风险培训;

5. 监督供应商遵守行为准则的情况;

6. 对查明的任何强迫劳动的情况进行补救,或在补救不可能或未能及时完成的情况下终止供应商关系;

7. 对尽职调查制度的实施和有效性开展独立核查;

8. 公开报告尽职调查制度的绩效和参与情况。

(二) 供应链追踪信息

供应链追踪信息包括:

1. 与整体供应链相关的证据

供应商应对供应链作出详细描述,贯穿开采、生产或制造的所有阶段。具体包括:供应链中各实体的角色,包括托运人和出口商;与生产过程的每个步骤相关的供应商名单,包括姓名和联系信息;参与生产过程的每个公司或实体的宣誓书。

2. 与商品或其任何组成部分有关的证据

此部分文件或者证据包括:采购订单;所有供应商和次级供应商的发票;装箱单;材料清单;原产地证书;付款记录;卖方的库存记录(包括码头/仓库的收据);运输记录(包括舱单、提单);买方的库存记录(包括码头/仓库的收据);所有供应商和次级供应商的发票和收据;进口/出口记录。

3. 与开采者、生产商或制造商相关的证据

采矿、生产或制造记录包括:允许CBP追踪从原材料到商品的开采、生产或制造过程的文件;产品订单;工厂的产品生产能力的报告;进口商、从该工厂采购的下游供应商或第三方的工厂实地考察报告;零部件材料的投入量与所生产商品的产出量相匹配的证据;其他能证明货物并非全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造的证据。

(三) 关于供应链管理措施的信息

供应链管理措施的文件,包括:旨在防止或减轻强迫劳动风险,并纠正在开采、生产或制造进口货物中发现的任何使用强迫劳动的内部控制机制;进口商应能够证明所提供的文件是操作系统或会计系统的一部分,包括经审计的财务报表。

(四) 证明货物并非全部或部分在新疆维吾尔自治区开采、生产或制造的证据,即追溯货物供应链的文件

(五) 证明源自中国的货物不是全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造的证据

包括:识别所有参与货物生产的实体的供应链图;在中国参与产品生产的每个实体的工人信息,如工资支付和每个工人的产量;员工招聘信息和内部控制,以确保在中国的所有员工都是自愿被招募和自愿工作的;可信的审计以查明强迫劳动指标和实施补救措施。

需要说明的是,《进口商操作指引》所列的上述信息并未穷尽CBP可能要求进口商提供的全部文件清单,CBP会根据进口商具体业务而针对性地要求进口商提供清单以外的文件。

三、对高风险特定商品的特殊要求

《进口商操作指引》认定棉花、多晶硅和番茄/番茄制品等为高风险商品(附录A),为此,对进口商提所应提交的供应链文件提出特别的要求或具体的指导。

(一) 棉花

进口商应提供充分的文件,包括在正常业务过程中可能保存的任何记录(例如,采购订单,付款记录等),以显示整个供应链,从棉花包的原产地到最终成品的生产。

进口商应提供生产流程图和生产流程所在区域的地图,对生产过程中的每一步进行编号,并对与生产过程每一步对应的其他支持文件进行编号。

进口商应查明涉及生产过程的每个步骤的所有实体,在进口商没有直接交易的所有上游实体的商业记录上进行标注。

(二) 多晶硅

进口商需要提供完整的交易记录和供应链文件,以证明所有参与特定商品的制造、控制或出口的实体,以及用于产品生产的每一种材料的原产国,这些材料可追溯到涉嫌强制劳动的来源,比如新疆生产或UFLPA战略实体清单上的实体。

进口商应提供采购和生产流程图,绘制出所有材料采购和生产的每个步骤,并查明生产中每种材料的原产地(例如,从用于制造多晶硅的石英岩的位置,到生产多晶硅的生产设施的位置,到用于制造进口商品的下游产品的设施的位置)。

进口商应提供生产过程的每个步骤有关联的所有实体的列表,在进口商没有直接交易的所有上游实体的商业记录上进行标注。

(三) 番茄/番茄制品

进口商应提供供应链可追溯性文件(例如,根据商品、品种、地点和收获日期分配的批号),以证明番茄种子、番茄或番茄制品的原产地。

进口商应查明番茄加工设施,包括母公司和采购番茄种子/番茄的庄园。

进口商应提供相应的记录,包括番茄种子,番茄,和/或番茄产品的生产过程中的所有步骤,从种子到成品,从农场到运输至美国的全过程。

进口商应提供与生产过程的每个步骤相关的所有实体的列表,在进口商没有直接交易的所有上游实体的商业记录上进行标注。

四、对中国企业的启示

(一) 准确理解CBP对涉疆因素的认定标准

CBP以商品为基础,以涉疆因素为连接点,认定商品是否适用例外情形或是否受UFLPA的管辖。具体来说,CBP判断连接点的主要标准为:(1)商品包括原材料的开采、加工、生产、运输是否来自于新疆地区;(2)商品供应链中是否与UFLPA实体清单上的实体有关;(3)商品的供应链是否包括维吾尔人(未来可能延伸至哈萨克人、吉尔吉斯人、藏人以及其他“强迫劳动”群体)。从总体上看,只要商品从原材料到成品的供应链任何一环与新疆地区相关,或者与UFLPA实体清单上的实体有关,即会被推定由强迫劳动生产。

虽然CBP的执法标准有一定的任意性(自由裁量权),但作为一项法律标准,必有其内在的法律逻辑,掌握其法律逻辑,才能有效应对。对于企业而言,如商品含有新疆因素,推翻存在强迫劳动指控是举证与抗辩关键;如商品不含有新疆因素的商品,应以供应链图(区域)为举证重点。

(二) 有效应对美国进口商证明责任与法律风险责任的转移

根据《进口商操作指引》,无论是适用例外情形或者申请不受UFLPA管辖,应由美国进口商承担举证责任。从上文可见,美国进口商的举证范围极为广泛、标准极高,进口商需要提供从原材料至成品整个供应链的所有供应商信息和相关纪录,而这些工作均有赖于中国出口企业来完成,进而,美国进口商必定会将举证责任转移给中国出口商,由此产生的法律风险(经济损失)也有中国出口企业承担。可以预见,美国进口商会采用合同形式将举证责任与法律风险转移至中国出口企业,或者以承诺书的方式由中国企业承担不利后果。因此,中国出口企业与美国进口商商谈交易时,必须明确举证责任的具体要求及承担风险责任的范围,以及包括一旦遭遇CPB执法,双方如何共同应对与费用承担。

(三) 关注美国对涉疆因素商品的延伸

《进口商操作指引》认定棉花、多晶硅和番茄/番茄制品等三个类别属于存在强迫劳动的高风险产业。这些产业在此前就已被美国政府在《新疆供应链商业咨询报告》(Xinjiang Supply Chain Business Advisory)中重点提及,且被CBP通过WRO等执法方式进行针对性处理。除了在CBP业已发布的WRO中所涵盖的棉纺织业和番茄制品外,在《咨询意见》中还涵盖农业(例如哈密瓜、香梨、大蒜和相关制品)、手机制造业、清洁用品、建筑业、电子装配业、矿产精炼、假发和人造假发、发饰加工业、食品加工业、宾馆服务业、印刷业、制鞋业、甜菊糖甙制造业、制糖业、纺织业(包括床品、衣物、地毯、羊毛)和玩具业等十五个产业。可以说,《进口商操作指引》是在前期针对棉花、多晶硅和番茄/番茄制品等产品采取执法措施的基础上,进一步完善执法措施。可以预见,美国对涉疆因素产品必定会延伸至其他产业,中国的相关出口商不应抱有侥幸心里,应提前制定应对方案,就可能被要求提供的证据进行梳理,以避免无法及时举证导致的法律后果和经济损失。

虽然我们在法律层面可以批判和驳斥美国涉疆法案的不公平性、控诉涉疆法案对中国相关产业的损害,甚至挑战涉疆法案的种种瑕疵,但在UFLPA有效的前提下,现阶段以及今后相当长的一段时间内,中国企业如需向美国出口只能做好充分的合规工作,理解UFLPA语境下强迫劳动和涉疆的含义,审慎评估自身的出口风险,制定有效风控策略,尽可能地控制与防范风险。


<CBP Operational Guidance for Importers>来源:http://www.cbp.gov/document/guidance/uflpa-operational-guidance-importers

本文得到了美国Mayer Brown律师事务所张婧律师的支持,特此致谢!


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